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青島的市制改革是國內較早的城市之一。1921年11月召開的華盛頓會議簽訂《九國間關于中國事件應適用各原則及政策之條約》（史稱"九國公約"）、《解決山東懸案條約》等有關條約，青島主權回歸中國已達成國際共識。至此，青島在法律意義上正式成為中國行政管轄的城市。此后的一年時間內，中日兩國就日本交還在山東的權益和青島主權展開一系列艱難的談判。 中日兩國談判期間，中方為談判而建立的臨時機構--魯案善后督辦公署希望青島收回主權之后，直接施行已于1921年7月由大總統徐世昌以教令（以大總統名義）公布的《市自治制》，以便青島從租借地直接過渡實施北京政府規定的新市制。 北京政府頒布的《市自治制》規定，市分為特別市和普通市兩種。特別市由內務部呈請中央政府定之，其余的均為普通市。 中國政府收回青島主權，青島即轉入中國政府城市序列，因此順理成章成為中國現代市制的實驗地。當時正值各地自治風潮迭起，魯案善后督辦公署組織成立青島市暫行條例研究會，1922年7月下旬依據北洋政府《市自治制》起草了《青島市暫行條例草案》，成為青島實行市自治制的初步構想。當時參與起草的有：包世杰、朱我農、高一涵、張祖訓、王大楨、崔士杰、丁敬臣、鄒升三、包幼卿、杜星北、王朝佑、陳天驥、柴勤唐、林澄波等都屬當時知名之士。經過6次會議，提出草案條文32條，其主要內容包括：1、市府有自衛權，不得駐軍；2、市制初次由中央政府制定，三年后由市民自行修改等，即有立法權。 北洋政府時期實際確定為特別市的為數并不多，主要有京都（北京）、津沽（天律）、淞滬（上海）、青島、哈爾濱等。除京都依照《市自治制》及《市自治制施行細則》實施以外，其余各特別市均有各自的組織法規。淞滬為《淞滬市自治制》（1925年5月），津沽為《直隸津沽市政公署編制草案》（1927年11月），哈爾濱為《哈爾濱特別市自治試辦章程》（1927年12月）。 膠澳商埠包涵青島與膠澳各鄉，直屬北洋政府管轄，并于1922年11月頒布的《膠澳商埠章程及自治令》規定：膠澳商埠分青島市和膠澳各鄉兩部分。青島市的區域范圍以青島市街、臺東鎮、臺西鎮為界，其他區域稱為鄉。1922年11月18日，膠澳商埠以教令發布《青島市施行市自治制令》、《膠澳各鄉實施鄉自治制令》，規定青島定為特別市，依市自治制組織施行。這一教令規定其實施日期應由大總統和內務總長定之。當時中央與各省軍閥無實行地方自治之誠意。"只因處彼省憲潮流之際，不得不以自治相抵制，于是有自治會議之召集，有市鄉自治制之頒布。"此兩令雖予以頒布，實際上卻因未經大總統和內務部批準，無實際法律效力，只為一紙空文。 1924年高恩洪蒞任膠澳督辦，行文內政部促其頒布實施自治日期，內政部竟無覆文，最終也未得實施。 南京國民政府成立后，于1928年7月公布了《特別市組織法》與《市組織法》，分別規定特別市與普通市的組織形式。 1929年4月，國民黨內政部長趙戴文向國民政府主席蔣介石提議青島為特別市的呈文陳述理由如下：1、青島優越的港口條件和重要的軍事地位，"是在歷史上及國防上已不能不認為重要之區"；2、青島僑居人口多，貿易發達，城市設施完備，根據特別市組織法規定的第3條，屬特殊城市，提議國民政府以明令定青島為特別市。同月，南京國民政府設青島為特別市，直隸中央政府行政院管轄。8月24日南京國民政府規定，青島市疆域仍以舊時膠澳商埠地界為其管轄區域。根據《特別市組織法》確定的院轄市包括南京、上海、天津、青島、漢口5市。《特別市組織法》和《市組織法》實施兩年后廢止。 國民政府于1930年5月頒布實施的新《市組織法》。1930年9月4日，國民政府根據此法撤銷特別市的稱謂，青島特別市改稱為青島市，但市制仍屬院轄市。。