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行政職權的授予-行政授權　　1。行政授權的必要性。　　一般情況下，行政職權應由行政機關行使，但在特定條件下，如果具有法律、法規和規章的明確授權規定，行政機關內設機構或派出機構及其他組織也能成為行政職權的獨立行使者和責任承擔者，表現為通過授權性法律規定將行政職權授予特定組織享有和行使，也即行政授權。我國臺灣學者管歐先生將行政授權的條件概括為如下三項：授權者須有授權之權限；授權須有法令之依據或事實之需要；授權事項須適合授權之性質。[4]　　通過法定授權使行政機關內設機構或派出機構也成為行政職權的獨立行使者和責任承擔者，具有靈活高效等功效，這比較容易理解，但為何其他組織也可成為行政職權的獨立行使者和責任承擔者？筆者認為，主要原因在于行政組織的規模不能無限擴大，能夠有效管理的行政事務是有限度的，將某些專業性、技術性強的行政事務授權給某些專業性的社會組織辦理，能夠提高效率和節省費用，將某些次要的臨時性的行政事務授權給其他組織辦理，有利于減輕行政組織的負擔，而且將日益增多的行政事務通過授權分出一部分由其他組織辦理，實現部分行政事務的民營化、社會化，還有利于調節政府與民眾之間的關系，減少官民矛盾和沖突。可以說，這種做法也是當今世界行政管理的一種潮流。　　2。行政授權的基本含義。　　關于行政授權，行政學和行政法學論著的既往表述是比較混亂的。應當指出，行政授權是一個經過抽象的概念，在我國的法律文件中一般表述為授權。從行政授權的依據來看，《行政訴訟法》第25條第4款規定：“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告……。”新的立法和司法解釋已對授權依據作了間接或比較直接的擴展規定，將規章作出的授權規定也列為授權依據。[5]同時，由于我國現行法律規定的復雜性和多樣化，在法律、法規或規章明確作出授權性規定的情況下，行政機關羈束性地據此決定具備條件的特定組織以自己的名義行使某方面或某項行政職權，實施行政管理活動，并獨立承擔相應法律責任，這種情況實際上是法律、法規或規章相對間接的授權性規定，或者說是法律、法規或規章的特定許可，也應視為行政授權的一種特殊形式。例如，《中華人民共和國野生動物保護法》第26條規定：“外國人在中國境內對國家重點保護野生動物進行野外考察或者在野外拍攝電影、錄像，必須經國務院野生動物行政主管部門或者其授權的單位批準。”　　在對我國行政復議法、行政訴訟法、國家賠償法等法律、法規以及司法解釋中有關授權的規定進行分析與概括后不難發現，所謂行政授權主要是指通過單項授權性法律規定將行政職權依法授予一定組織行使，而主要不是指行政機關根據行政管理的實際需要自行決定將其行政職權授予給其他組織行使。[6]因此本文將其定義為：行政授權是指單項法律、法規、規章直接決定，或通過其明確的授權性規定由行政機關間接決定，將某方面或某項行政職權授予行政機關以外的組織行使并獨立承擔相應責任的行政職權配置方式。獲得行政授權后，被授權者以自己的名義行使行政職權、實施行政管理，并對外獨立承擔相應的法律責任。這里所說的行政機關以外的組織，除符合條件的各類社會組織以外，還包括行政機關內設機構、派出機構和其他組織。[7]　　3。行政授權的基本特征。　　上述定義的行政授權，具有如下四個方面的基本特征：　　特征之一：行政授權必須有明確的法律依據并符合法定方式。一類是由憲法和行政組織法以外的單項法律、法規、規章的明確規定直接授予，例如《植物檢疫條例》（1983年國務院發布）第3條規定：“縣級以上地方各級農業、林業行政部門所屬的植物檢疫機構，負責執行國家的植物檢疫工作”；另一類是由特定行政機關依據單項法律、法規、規章的明確授權性規定而間接授予（類似于現實生活中常見的“戴帽下達指標”的做法），例如《外國人入境出境管理法》第25條規定：“中國政府在國內受理外國人入境、過境、居留、旅行申請的機關，是公安部、公安部授權的地方公安機關和外交部、外交部授權的其他駐外機關。” 前述《中華人民共和國野生動物保護法》第26條的規定也屬于這種情況。無論哪一類方式，授權對象的范圍、所授行政職權的內容等等，均由單項法律、法規、規章作出明確規定，被授權者直接或間接依據單項法律、法規、規章的明確規定取得某方面或某項行政職權。如無此種明確規定，則行政機關的所謂“授權”應當視為一種“委托”關系，提起行政訴訟后應將此種“授權者”（而不是此種“被授權者”）作為行政被告。[8]　　特征之二：被授權組織在被授權范圍內以自己的名義自主地行使行政職權。如果仍然以授權者的名義行使行政職權，那就不屬于行政授權，此點是不言而喻的。　　特征之三：行政授權的法律效果之一是使被授權的組織取得所授予的行政職權的主體資格，也即創設了新的行政主體。這當中應區別兩種情況：其一，行政授權主要是指對行政機關以外的組織（還包括行政機關的內設機構和派出機構）的授權，使其成為行使某方面或某項行政職權的新的行政主體；其二，如果被授權組織在授權行為之前已具有行政主體資格，則是其職權范圍擴大、職權內容增多，從職權范圍和內容上看也就如同形成了一個新的行政主體。　　特征之四：行政授權導致被授權組織的職權和職責發生變化。應當指出，被授權的組織在接受職權的同時，也必須接受行政職責。行政授權的結果，或者使得被授權的某一組織取得了行政主體資格，有了某方面或某項行政職權以及相應的行政職責，或者使其增加了行政職權和行政職責的內容，可以說在兩種情況下被授權組織都相應地取得了以自己的名義獨立行使某方面或某項行政職權并承擔相應法律責任的能力。行政職權的代行-行政委托　　1。行政委托的基本含義。　　一般來說，無論行政機關還是其他行政主體，都應親自行使行政職權。但是，當某些行政主體因受條件限制或由于存在特殊原因，無法親自行使某項行政職權，難以負擔起某方面或某項行政管理任務時，也即存在“行為能力不足”的問題時，則可以通過實施行政委托，由其他組織或人員代其具體行使行政職權，以達成行政管理目標。關于行政委托，以往在理解上和行政實務中可謂眾說紛紜、各行其是。筆者認為，現代行政法上的行政委托，是指行政主體在其職權和職責范圍內，根據行政管理的實際需要自行決定將其行政職權或行政事務委托給另一行政主體或其他組織，以及特殊情況下委托給個人，受委托者以委托者的名義行使行政職權、實施行政管理行為，并由委托者承擔法律后果。　　2。行政委托的基本特征。　　上述定義的行政委托，具有如下三個方面的基本特征：　　特征之一：行政委托的職權來源是行政主體的委托行為。行政委托是由委托主體根據行政管理的實際需要自行決定的，因而行政委托的發生源于行政主體的委托決定。由委托決定所產生的是一個新的行為主體（代行行政職權），而不是一個新的行政主體。　　特征之二：委托者與委托對象之間是一種外部（橫向）關系性質的專項代理關系。行政委托的對象應是符合法定條件的有關行政組織、社會組織，以及殊情況下接受行政委托的個人。如果是根據行政組織法和公務員法關于行政職能、職務的規定，行政機關責成其下屬部門和公務員具體行使行政職權、實施行政管理，則屬于一種行政機關內部的職務關系，不屬于這里討論的行政委托。　　特征之三：行政委托不發生行為效果的轉移及行政主體資格的變化。在行政委托關系中，受委托者行使受委托的某方面或某項行政職權，但并不因為該行政委托行為而取得行使某方面或某項行政職權的行政主體資格，而只是在委托的范圍內以委托者的名義行使行政職權、實施行政管理，其行為效果也歸屬于委托者。　　3。行政委托的限制。　　行政委托不是完全隨意的，至少具有如下兩個方面的限制條件，否則極易造成違法侵權損害的后果：　　限制之一：關于行政委托事項的限制。盡管行政委托的事項不及行政授權那樣嚴格，但行政委托事項并非不受任何限制。原則上應當是在人員不足、時間緊迫、專業人員水平和技術裝備暫時不適應行政管理的客觀需要等情況下，委托者才將某方面或某項行政管理事項委托給他人，例如將物價、治安、衛生等方面的監督、檢查、調查等行政管理事項，委托某些社會組織和義務監督員進行。　　限制之二：關于行政委托對象的限制。盡管受委托組織的范圍比較廣泛，如社會團體、基層群眾性自治組織、事業單位、企業及工、青、婦等組織，都可能在與其專業領域或事務相關的范圍內成為行政委托的受委托者，而且公民個人也可以成為行政委托的受委托者；但由于行政委托事項具有公共性、專業性、法律性、強制性等特點，行政委托的對象并非毫無限制。例如，就國家權力強制性特點比較突出的行政處罰等行政職權的委托對象而言，原則上不直接委托個人實施行政處罰；而且社會組織要成為行政處罰的受委托者，也應受到嚴格約束。例如《行政處罰法》第19條規定：“受委托組織必須符合以下條件：（一）依法成立的管理公共事務的事業組織；（二）具有熟悉有關法律、法規、規章和業務的工作人員；（三）對違法行為需為行政復議的被申請人和行政訴訟的被告。行政職權的協力-行政協助　　1。行政協助的基本含義。　　行政主體將某些原本屬于自己辦理的行政事項請求另一個行政主體協助辦理，這種情況在行政實務中廣泛存在，主要發生于行政公務協助關系中。關于行政協助，人們有不同的理解。根據當代行政法學的一般理解并結合我國實際，本文將行政協助定義為：行政主體在行使行政職權、實施行政管理的過程中，基于執行公務的需要和自身條件的限制，請求其他行政主體配合其實施同一行政行為或共同行政行為的法律制度。總體而言，行政協助是行政職權的一種動態的、特殊的臨時配置方式。行政協助不同于社會協助，前者是由另一行政主體協助某行政主體實施行政行為，后者是由社會組織和個人協助某行政主體實施行政行為，是行政優先權的表現。行政協助也不同于行政委托，在行政協助關系中協助機關可能是行政被告（成為共同被告或獨立被告），而在行政委托關系中受委托方不成為行政被告。　　2。行政協助的適用情形。　　行政協助的適用情形非常復雜。本文認為，有下列情形之一，行政主體可以請求其他行政主體協助辦理行政事項：（1）由于法律上的原因（如法律沒有賦予一般行政機關限制人身自由的職權），或因事實上的原因（如缺乏必須的機構、人員、設備），行政主體無法自行執行某項公務；（2）獨自行使職權難以達到行政目的，或因有特別緊急或特別危險情況發生，而需要其他行政主體協助；（3）執行公務需要的事實材料不得由該行政主體自行調查；（4）執行公務所必須的文書、資料、資訊為其它行政主體所掌握，該行政主體自行收集難以獲得；（5）與自己辦理相比較，由受請求的行政主體辦理，效率較高，成本較低。　　需要說明的是，在一些特定情形下，被請求的行政主體不得予以行政協助（例如在職權范圍上和事項內容上違背法律規定、予以協助后會導致損害國家利益的后果、要求提供的資料應予保密等等），或者可以不予以行政協助（如明顯不經濟或實際上無力承擔）。　　3。行政協助的請求機關與協助機關的關系。　　行政協助應當向能直接協助該職務的行政主體請求；被請求協助的行政主體沒有正當理由的，不得拒絕協助；如其認為應當拒絕協助時，應將理由通知請求協助之行政主體；協助機關為實施行政協助派遣的工作人員，應當接受請求機關的指揮監督；如請求機關與協助機關之間產生爭議，應由雙方共同的上級行政機關作出裁決。由于行政協助是協助機關配合請求機關實施同一行政行為或共同行政行為，所以產生行政爭議后，它們或者是作為行政訴訟的共同被告，或者是各自作為自身行為引起的行政訴訟的被告。本文認為，由于請求機關與協助機關都是國家行政機關，所以行政協助所需少量費用由協助機關承擔即可；如果費用較大，則由請求機關應協助機關的請求予以支付。。