請教:領事裁判權、舊中國的租界的情況介紹

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領事裁判權是西方列強在近代蓄意侵奪中國司法主權的特權制度，是它們通過鴉片戰爭，用不平等條約強行建立的，其后又獲得進一步發展。享有這一特權的各國，對它們的在華僑民行使司法管轄權，相應設立、采行各種類型的審判機構和制度，除了極有限的民事范圍，這一特權主要適用它們本國的法律。列強還將這一屬人的特權擴大為屬地的特權，在某些地域對華人實行某種程度的司法管轄，建立了不同形式的會審制度。領事裁判權在近代又被稱為治外法權，是西方列強侵奪半殖民地國家的司法主權，對其在這些國家的本國僑民行使司法管轄的特權制度。如在許多亞非國家一樣，西方列強也將這一特權制度強加到中國頭上，前后延續達一個世紀，使中國蒙受著極大的恥辱。本文對這一制度的產生、內容及其擴展，試作一扼要的概述，以揭示其實質和全貌。西方殖民主義者卻無視中國的主權，不愿遵守中國法律。他們到中國的唯一目的是尋覓財富，圖飽囊橐，所欲既遂即掉棹歸去，視中國法律如棄髦。至19世紀隨著鴉片走私貿易的興盛，這種情況益為嚴重。一鴉片販子自供：“我輩販賣鴉片，從未想到中國法律。”為逃避中國法律的約束，建立領事裁判權制度，西方殖民主義者對中國的司法法律制度提出種種責難。一是指責中國法律野蠻，刑罰“過于嚴酷不合人道，此種制度目的純為威嚇，缺少感化之意。”二是指責中國法律不公正，歧視外人，實行連坐。中國當局“不予外人以法律中故殺與誤殺有別之利益者”，而且常因一人犯罪而停止通商，罰及全國商務。三是指責中國官吏腐敗。司法制度不良。“中國的縣官和法官”，“嘴里講‘理’而心里要錢，他們的裁判是望著荷包任意處。誠然，中國當時的司法法律制度，與已步入資本主義近代文明的西方比較，確較為落后。但西方殖民主義者的指責，在很大程度上是穿鑿附會，夸大其詞。并未到影響執法公正的地步。無疑，這些指責目的是為在中國建立起領事裁判權制度，破壞中國司法主權制造根據。來華外人尤其是英國人，正是以上述指責為藉詞，屢屢抗拒中國法律的實施。同時，英國政府又試圖通過國內立法，不經中國政府同意，強行在華建立領事裁判權制度。1833年，英國議會通過了一項法案，其中以中國法律“枉屈難堪”為由，公然提出英駐華商務監督(即領事)在中國國境，“得設立具有刑事及海軍裁判權法庭一所，以審理英國人民在中國領土口岸海港及在中國海岸三十英里內之公海所犯之案件”⑧。隨即，英國政府發布樞密院令，宣布法庭設立的地點“定為廣州或在廣州的任何一只英國船艦上”⑨ 1838年，英外交大臣巴麥尊再次向下院提出在中國設立“一所或數所”英國法庭的議案，這項議案所提出的裁判權包括“刑事海事民事”等等。⑩遠遠超過1833年的法案。顯然，在鴉片戰爭前幾年。英國政府已迫不及待地要在中國建立領事裁判權制度。但鑒于“中國當軸已深明其國際地位”。堅持自己的司法主權。英國政府擔心貿然行事，會引起嚴重后果。影響對華貿易。同時一些議員對這種明目張膽違反國際法的行徑表示反對，主張在事前取得中國的同意。這項計劃未能付諸實施。巴麥尊也撤回了自己的議案。然而，英國政府并未放棄這一企圖。它要用武力迫使中國接受。于是，中英之間的這種沖突。“就成了要等戰爭的裁判來解決的一個問題了”。⑾經過鴉片戰爭。清政府在英國侵略軍的炮火「完全屈服，對于它的要求“無不允準，簽訂了中國近代史上的第一個不平等條約《南京條約》。該條約沒有領事裁判權的條款，但清政府此時已同意英國的索求。這樣，英國率先在華建立起這一特權制度。緊隨英國之后，美國和法國乘火打劫，也在中國取得了領事裁判權。1844年2月，美國專使顧盛率四艘軍艦來華，“由于有一支強大的海軍作后盾”，并以戰爭相恐嚇，“終于迫使中國人相信和美國簽訂條約，是必要的”。7月，中美簽訂《望廈條約》，美國由此也獲得了領事裁判權，并在中英條約的基礎上加以擴大。該約第21,24,25條對領事裁判權作了明確和具體的規定，比中英條款大大進了一步。中英條款較為粗略，民刑不分，且意義含混，《望廈條約》不僅民刑分明，并且規定美國人與“別國貿易之人”爭訟，“應聽兩造查照各本國所立條約辦理，中國官員均不得過問”。可以說，通過中美《望廈條約》對領事裁判權的擴展，才使它具有了較為完整的意義。并使這一特權制度具有了基本的雛形。因而，《望廈條約》亦是領事裁判權制度在中國起源的一個重要環節。正由于其體現的重要性，這些條款的訂立，“是顧盛很自鳴得意的一件事”。《望廈條約》簽訂后三個多月，法國也采取威脅的手段，迫使清政府與之訂立了《黃埔條約》，攫取了這一特權，其后。瑞典、挪威沙俄亦與清政府訂約。獲此特權。第二次鴉片戰爭之后。列強在華領事裁判權更加擴大。不僅這一特權本身的內容愈益擴充，而且各國相率效尤。攫此特權。自1858年英、法、美俄迫使清政府簽訂《天津條約》后，迄至甲午戰爭之前，又有、德國、丹麥、荷蘭、西班牙、比利時、意大利、奧地利、秘魯、巴西、葡萄牙等10國先后攫取了這一特權。甲午戰爭之后到1918年，日本、墨西哥、瑞士也得到此特權。加上已經獲得此項特權的英、美、法、瑞(典)、挪(威)、俄六國，共計19個國家在中國取得了領事裁判權。領事裁判權制度的內容較為復雜，可從司法管轄、領事裁判權行使機構及相關制度、領事裁判權適用之法律三方面分別論述。司法管轄分為中外混合案件、外國人單純案件和外國人混合案件三類。中外混合案件是指享有領事裁判權的外國人與中國人之間的訴訟案件，可分為刑事與民事兩種。關于刑事案件，其原則是被告由其所屬國法庭根據本國法律審訊，如中國人為被告由中國法庭審訊，如英國人為被告則由英國在華法庭審訊。這一原則最先是在中英(五口通商章程》中確定的，其后享有領事裁判權的國家與清政府所訂條約也無一不是實行這一管轄原則。另外，刑事案件還牽涉到對罪犯的逮捕權間題。各國條約對此問題的規定，可分為兩類。一類是排斥了中國對有約國人犯的逮捕權，如中法《黃埔條約》第27款規定，罪犯“系佛蘭西人，由領事官設法拘拿”。⒆瑞、挪、德、丹、比、意、奧、秘、巴、墨等國與法相似。另一類是中國仍保有對有約國人犯的逮捕權，如中美《天津條約》第11條規定“或由本地方官，或由大合眾國官。均無不可”。此外英、俄、西、荷、葡、日等國所訂條約，未涉及逮捕權間題，中國亦仍有此權。上述兩類不同的規定，只適用于通商口岸。在內地的外國人犯均由中國地方官拘捕。關于民事案件。在1876年中英《煙臺條約》訂立之前一般采取和平調解、中外會同審判、欠債事項可向中國地方官或領事官控追討取三種處理辦法。這三項辦法規定于中英《五口通商章程》和中美《望廈條約》，其后中英、中美《天津條約》又予以重申。其他各國所訂條約也多作類似規定。從這幾項辦法來看。民事案件的處理不是像刑事案件那樣明確采取被告主義。而是在無法調解時由中外官員會同審判。《煙臺條約》改變了這一辦法。該約規定：“至中國各口審斷交涉案件。兩國法律既有不同。只能視被告昔為何國之人。即赴何國官員處控告。”（21）這里所提出的破告主義原則。此后便被運用于中外混合民事案件，其他各國也多采用這一原則。被告主義完全否定了中國對外人的民事管轄權，因為會同審判，還可解釋為中國官員與外國領事在民事案件中具有同等的審判權，采取被告主義，中國對有約國外人為被告的民事案件，就失去會同審判之權。在中外混合案件中，還有所謂觀審制度，即原告所屬國官吏，可以在審判被告時出庭觀審，這是對領事裁判權的擴大。觀審制度規定于《煙臺條約》，該約載：原告為何國之人，其本國官員“可赴承審官員處觀審，倘觀審之員以為辦理未妥，可以逐細辯論”。 1880年中美《續約附款》更將觀審權擴大，規定“原告之官員，如欲添傳證見，或查訊、駁訊案中作證之人，可以再行傳訊”，還可“詳報上憲”等。（22）這種觀審權適用刑事和民事案件，只有英美兩國具有明確的條約權利，但大多有約國也都在民事案件中采行觀審制度。（23）根據條約，觀審權是相互的，起初，中國方面也有派人觀審的案例。“厥后因中國官吏惜玻，漠視此種觀審權利，無形放棄而成片面之觀審制度”。（24）外國人單純案件，是指享有領事裁判權同一國籍的外國人之間的案件。這類案件的管轄最為簡單。不論刑事案件還是民事案件，皆由當事人所屬國的領事審斷，中國不得過問。最早對此作出規定的是《望廈條約》，其后除俄之外，各享有領事裁判權的國家所訂條約。均有類似規定。俄約雖未作明文規定，但實際上也是照此辦理。外國人混合案件，是指享有領事裁判權但國籍不同的外國人之間的案件，以及享有領事裁判權的外國人與無約國或不享有領事裁判權的外國人之間的案件。此類案件的管轄較為復雜，享有領事裁判權但國籍不同的外國人之間的案件，中國均未行使管轄權。中美《望廈條約》規定美國人與他國人爭訟，“中國官員均不得過問”，其后瑞、挪、丹、意、奧、西、法、德、比、日、巴、墨、秘等國所訂條約或作類似規定，或謂遵與某國“定約辦理”。中國不能行使管轄權。另外英、荷、俄、葡四國所訂條約沒有對此類案件作出規定。但“中國所守主義，即為不干涉主義”任他們自行處理。這類案件的處理一般是采取被告主義原則。享有領事裁判權的外國人與無約國或不享有此特權的外國人之間的案件。在這些國家所訂條約中未作區別規定。但根據國際法的原則和慣例。此類無約國或無此特權的外國人應受中國的管轄。英駐華公使卜魯斯也說，無約國人“應由中國政府設法，使其遵守法律”，英國領事不得“有管轄權”。在此類案件中，中國實際上也未放棄對此類無約國外人的管轄。清外務部在1908年曾通咨各省，無約國人在華“不能由他國代為保護”。北洋政府在1919年也宣布，無約國人“所有稅課訴訟等事，悉應遵守中國法令辦理”，（27）并頒布了管轄章程。領事裁判權行使機構及相關制度，各國不同，可分為四類。第一類主要是英、美兩國，除領事法庭之外，還在中國設立法院，井可上訴到本國的國內法院。英國在華法院共有四種一種是按領事區域設里的地方法院，以領事兼理司法，實際上就是領事法庭，可受理任何民事案件和較輕的刑事案件。另外三種均設在上海，一是英王駐華最高法院，由英王任命法官1人，助理法官數人，可以在中國任何地方開庭，在華英僑的一切民、刑案件均可管轄。二是上訴法院，受理各地領事法庭的上訴案件。不服判決者，還可上訴到倫敦樞密院。三是警察法庭，專門受理英僑違警事件。美國在華法院組織共有三種。一是領事法庭，以各地領事或總領事或主持領館之副領事為法官，管轄500美金以下的民事和較輕的刑事案件。二是設在上海的美國司法委員會法院，實際上是上海的領事法庭，與其他領事法庭所不同者在于法官不由領事擔任，而由美在華法院任命的司法委員擔任。三是美國在華法院，由美國總統任命法官1人，設于上海，但須在廣州、天津和漢口開庭，對在華美僑的一切民刑訴訟均有管轄權，同時又是領事法庭的上訴機構。如不服它的判決，則可上訴到美國舊金山第九區上訴法院。此外，沙俄在東省鐵路也設有法院，后改稱邊境地方法院，只審理兩造均為俄國人的民、刑案件。第二類只是在中國設立領事法庭，重案或不服判決在鄰近中國的殖民地法院審理或上訴，再不服者則上訴到國內法院，這一類有法、葡、荷等國。法在華各地的領事法庭，由領事和2名會審員擔任審判，有權審理在華法僑和被保護國人的任何民事案件和輕微刑事案件。重罪或不服判決者則移送或上訴到越南西貢或河內上訴法院。仍不服者，可向巴黎最高法院上訴。葡萄牙則是領事法庭無管轄權之案件，先解送澳門法院審判，不服判決可向葡屬印度果阿高等法院上訴。仍不服可上訴到葡首都里斯本最高法院。荷蘭在華領事法庭無權管轄的案件以及上訴案件。先是由荷屬印尼巴達維亞(今雅加達)審理。不服判決則上訴到荷印高等法院。第三類也只在中國設立領事法庭，重案或不服判決則直接在本國的國內法院審理或上訴。這一類國家最多，如意、比、丹、挪、西、瑞(典)等國。此類國家有的如丹、挪、瑞等只在上海一地設有領事法庭，其中挪、瑞須在各地開庭，有的如意則在上海、漢口、天津和廣州四地設有;有的如比沒有永久法庭，只是遇有案件時經上海、天津、廣州、漢口四埠領事提議，在當地組織。領事法庭一般由領事和2個會審員組成，領事也可單獨審理輕微案件。領事法庭的權限各國不同，經判決后如不服，一般向本國的首都法院上訴，意大利則是向本國的安科納法院上訴。第四類最為復雜，只有日本一國。在某些方面，它與第二類相似，即在中國設立領事法庭，審理任何民事案件和刑事輕罪案件，鄰近的殖民地法院和國內法院受理重罪案件和上訴案件。此外，這些法院又分區管轄重罪案件和上訴案件，不同區域的此類案件歸不同法院管轄。例如，中國中部的刑事重罪案件歸長琦地方法院初審，不服判決者以及該地區領事法庭的上訴案件，可上訴到長琦上訴法院，還可再上訴到日本大理院。中國南部的刑事重罪由臺北地方法院初審，上訴機構則為臺灣高等法院和臺灣最高上告庭。其他一些國家如巴、秘、墨、瑞(士)等國在華僑民甚少，領事裁判權形同虛設，談不上有什么領事法庭。領事裁判權適用何種法律，是一個較為復雜并引起爭議的間題。中國方面注重的是中外混合案件的法律適用問題，其核心是外國在華法庭是否執行中國法律。有關條約的規定大體上有三種形式，一是規定按本國法律或本國例審辦，如美、瑞、娜等國所訂條約。二是僅規定按例審辦，如丹、比、奧等國所訂條約。三是規定如何治罪，將來由該國議定條款，如英、法等國所訂條約。這些規定在此問題上有欠明確，它們一般是針對刑事案件，還有不少國家并未規定按何國法律審辦，即使是規定按本國法律審辦的，亦未說明是按實體法還是按程序法。因而，中國學者錢端升曾認為，“應限于程序法之法”，而不能適用實體法。從領事裁判權本身的性質和含義來看，這是外國在華僑民脫離中國司法管轄的一種特權，然而這并非是他們可以不遵守中國法律的特權。清政府曾提出，領事裁判權只是一種“根據當地法律，由他們各自本國的官員。按照他們本國所準許的司法程序來確定他們的權利和義務的權利”。總理衙門還明確表示，他們“應和中國人一樣遵守中國法律”。如果違犯，“應按照他們本國對類似案件所規定的法津予以懲罰”。[31]雖然各國對中國的態度并不歡迎。但這一主張無疑是合理的。根據當時國際法對國際條約的解釋原則，“應采取對擔負義務的一方負擔較少的意義”，不能更多地限制中國的主權。從其法律性質的另一方面來看，這一特權只是在華外人免受所在國的法庭審判，而不是禁止他們遵守中國法律。美國國務卿貝阿德即說，此項法權，“非禁止性質，而為懲罰性質”[32]。顯然，領事裁判權只是各國政府對其在華僑民的一種懲罰權，從法律的意義講，這種權力是中國政府授予的，不能設想，中國政府所授予的一項權力允許違反中國政府所頒行的法律。正惟中國的主張是合理的，有約各國盡管不很情愿，但也不得不在某種程度上接受這一主張，承認“各國法庭在一定程度上有執行當地普察法令或其他法律的義務”[33]。光緒初年，中外曾就這一問題進行過爭論，“美國亦默認中國法律有奉行之必要”。[34]美駐華公使西華德即說，對某些行為，“如果中國政府宣告他們是不合法的，那么我們也必須提供補救辦法……或者承認這個法律的效力，一如我們自己也采納了這一法律，或則我們自己也制定一項法律來應付這種情況”。[35]英在華最高法院法官在某案的判決中也發表意見說：“我認為本案事實部分適用中國法律。”[36]實際中，在華外國法庭適用的法律，各國有所不同，總的來看，其來源包括本國的國會立法、現行法、本國政府頒布的敕令和駐華公使的訓令、特別條例，以及中國法律[37]，其主體部分是各國的現行法。至于部分適用中國法律，各國也有差別，大體上有以下主要方式。一是由條約對某些具體事項作出規定，如中英《續議通商行船條約》規定，“英民如購中國公司股票，其當守本分與華民之有股分者相同”。[39]其他如礦業條例、稅關條例，在有關條約亦規定外人須一體遵守。二是某些民事案件中，“參酌領館駐在地或訂立契約地之通行商業慣例峭，即參用當地民事習慣。英在華法官在一次地產案件的判決中聲稱，“英王陛下在華法庭在中國的土地權利義務應適用中國法律”[40]。三是承認地方行政法規，如英國在華法庭對英國人觸犯當地衛生規定，亦得受理。但外人因觸行政法規受到的處罰，比中國人輕得多。在華外國法庭雖然部分適用中國法律，但微不足道，且主要限于民事范圍。同時，他們又堅持認為。外國人和中國人并不是“在同樣的意義上須受中國的法律的支配”，部分適用中國法津因之大打折扣，甚至降低到接近于零。在刑事案件方面，則基本上是適用他們本國法律。即使如此，也往往是庇護罪犯，作出不公正的判決。總之，在列強享有領事裁判權。中國處于被壓迫的時代。根本不可能指望它們對中國法律有所尊重。領事裁判權本為屬人主義，享有此特權的國家只能對本國僑民行使司法管轄權。但是，列強進而將此權擴展至屬地主義，在中國的某些地域對中國人實行某種程度的司法管轄，建立了會審制度。這種會審制度無疑超出了領事裁判權的范圍，但它是由彼發展而來的，可以稱為特殊的領事裁判權制度。會審制度主要有兩種形式，一是租界中的會審公廨，二是東省鐵路的會審機關。根據章程，會審公廨為中國的司法機構，由上海道派1名同知主持，管轄租界內華人和無約國外人為被告的民事案件以及刑事輕罪案件。凡遇案件牽涉洋人到案者，必須由領事或領事派員會審，凡為外人服役及洋人延請之華人涉訟，領事或所派之員，得準其“來堂聽訟”;無約國外人涉訟，“仍邀一外國官員陪審”;無約國人犯所擬罪名，要“與一有約之領事公商酌辦”。若“兩造不服委員所斷者，準赴上海道及領事官處控告復審”。由于法國方面未加入此章程，清政府又在法租界另設會審公廨。上海租界實行的會審制度使有約國領事獲得了對租界內華人和無約國外人的部分司法管轄權。是對中國屬地優越權的嚴重侵犯。更有甚者，外國領事還往往越出章程規定，擴大會審公廨的權限，插手純粹華人案件，干涉上海道對漱員的任命。并迫使清政府同意。將會審公廨的判決權限擴大到5年監禁以內。辛亥革命爆發之后，上海的會審公廨發生了幾次變化。第一次變化是外國領事非法接管并完全控制了會審公廨。第二次變化是1925年五卅慘案后，會審公廨于翌年名義上由中國收回，但外國領事保留了極大的會審權。1926年8月，作為解決五冊慘案的一部分，江蘇省政府與英、美、法等14國領事簽訂了《收回上海會審公廨暫行章程》。根據章程，會審公廨改為臨時法院，院長及推事由江蘇省政府任命，恢復了中國的部分司法管轄權。然而，外國領事仍掌握著比1868年章程更多的管轄權。不僅有約國外人為原告的民刑案件，外國領事仍有權會審，而且租界內一切刑事案件，均可觀審。法院的書記官須由領事推薦，撤換須經其同意，司法警察也由工部局警務處選派。而且，這個會審機關的管轄權限擴及到一切民刑案件。諸如此類，說明還未回復到1868年章程的狀況第三次變化是1930年2月。中國與英、美等6國簽訂《關于上海公共租界內中國法院之協定》。協定取消了臨時法院。設置新法院。廢除了會審制度，基本上收回了被外人控制的部分司法權，但仍帶有會審公廨的印記。例如，新法院檢查官的職權為工部局所侵越。僅能起訴中華民國刑法第103至186條之案件。其他由工部局或當事人起訴。新法院的司法警察須經工部局推薦才能任命。工部局有權要求將其免職。” 這些無疑說明新法院體制還受到列強的制約。在租界還不能真正獨立自主地對華人行使司法管轄權，同上述公共租界的變化一樣。上海法租界的會審公廨。通過中法協定，亦在翌年被取消。其辦法大體相同。其他租界。只有漢口租界和廈門鼓浪嶼公共租界建立了類似上海會審公廨的會審機關。漢口是由舊有之洋務保甲局改組而來，辛亥革命爆發后改為洋務會審公所。鼓浪嶼則稱為會審公堂，基本上是照搬上海的會審制度。東省鐵路的會審機關，是另一種類型的會審制度。1896年，沙俄通過《中俄密約》，得到清政府的允諾可在黑龍江、吉林修造鐵路，隨即與清簽訂《合辦東省鐵路公司章程》。該年12月，沙俄單方面制定的東省鐵路《公司章程》，對上述章程作了歪曲，擅自規定：“凡中東鐵路租界內之一切刑、民事訴訟各案件，由中俄兩國當地官署按照約章會同審判”。為此，東省鐵路公司于1899至1902年間，與東北地方當局訂立了幾個章程，規定成立鐵路交涉總局，作為管轄鐵路沿線華人的會審機關。根據有關章程，交涉總局系中國衙門，管轄與鐵路公司有關聯、或在鐵路界內居住之華人“所有各事件”，尤其是刑事案件，諸如命案、強奸、盜竊、貪贓、聚眾犯上等等。鐵路兩旁各30里之內華民，與鐵路公司有糾葛之事，亦歸其“查核定辦”。適用法律為“中國律例及鐵路章程”。該局官員、兵勇歸將軍委派，但委派、更換總辦、會辦則須先向鐵路公司總監工“斟酌”。輕案由總局派任各段的交涉官員，與各段監工(俄人) “商議辦理”;重案則由總局官員與鐵路公司總監工或全權代表(俄人)會同“查訊”，若意見不一，歸將軍核辦。由上可見，東省鐵路所實行的會審制度與租界的會審制度有著重大差別。一是管轄對象純為中國人，在租界，除此之外，還包括無領事裁判權國外人。二是管轄區域以鐵路沿線地段為范圍，而后者則以租界為范圍。三是會審官為鐵路公司監工和總監工，在租界則為領事或領事所派之員。此外任何重案均須會審，管轄權限也超過租界的會審公廨。其中尤為獨特的是會審官由監工而不是由領事擔任，似與領事裁判權沒有關系。但是。領事裁判權的實質。是一個國家的官員握有另一國的司法管轄權。東省鐵路公司實質上“是沙俄財政部在中國東北的一個辦事機構”。該公司的官員實質上是俄國政府委任的官員。由他們行使中國的司法管轄權。在性質上與領事裁判權并無二致，即有中國學者把這一制度稱為“二重領事裁判權制度”。我們可以把它看作一種特殊的領事裁判權制度。這也是世界上獨一無二的畸形制度。其后。俄國又將會市權從鐵路官員轉到領事手里。除上述兩砷會審制度之外。在中俄西北邊境，還實行著一種稱為“司雅仔”的特殊會審制度，審理中俄兩國所屬哈薩克族人的民、刑糾紛。1884年，清新疆地方當局與俄訂立《塔城哈薩克歸附條約》，將此種會審列為定制。雖然“司雅仔”會審的管轄對象是兩國所屬哈薩克人，所采用的是哈薩克習慣法，但從實質來看，是對我國司法主權的侵害。領事裁判權制度幾乎與中國半殖民地半封建社會相始終，在整個條約制度的體系中，具有極其重要的地位。赫德曾說，“領事裁判權是各項條約的中心觀念。”正是這一特權制度，使外國列強在華進行政治、經濟、文化侵略，行使其他各種條約特權，有了切實保障。這一特權制度嚴重損害了中國的主權和尊嚴，造成了種種弊害。中國的司法統一遭到破壞，中國人遭到外人侵害得不到公平的補償。。

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所謂“領事裁判權”指殖民國家的僑民不受居留國法律管轄，是列強壓迫和奴役殖民地、半殖民地的一種特權制度。表現為：僑民在居留國犯罪，或成為民事訴訟的被告時，只由其本國在居留國的領事或法庭依照其本國法律審理。