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三、 組織機構體系在“科層制”和“部門制”之間的選擇 中國國有商業銀行目前的組織機構體系是按行政區域設置的總、分、支行體系。它們以分、支行為成本、利潤、風險控制和資源配置中心來經營銀行業務，實施總、分、支行之間層級授權經營管理和信息傳遞為聯系紐帶，以銀行內部的資金市場為依托，實現資源在各行范圍內的流動。 凡是現實存在著的，自然有其合理性。首先，這種組織機構體系能夠很好地適應現實客戶群體對金融服務的需要，能夠獲得相對穩定的客戶資源，保證國有商業銀行的基本經濟效益。盡管不少的全國性、集團性的企業客戶已經開始有了統一的財務管理體系變革的嘗試，沖擊著客戶群體的地方屬性，總體來看，國有商業銀行客戶資源的地區性特色仍然濃厚，現行的組織機構體系服務的對等性突出，優勢相對明顯。以某國有商業銀行２００１年底的資產負債比例結構來看，各省一級分行的貸款存款比例大多在６０――８０％之間，大部分地市級分行的貸款存款比例也大致相同，它表明國有商業銀行主要的存款資源和資源運用有著明顯的地方性質，本地資源大體用于本地資產，這顯然是由客戶的地方性質為主所決定的。毫無疑問，有了這些相對穩定的地方客戶資源，國有商業銀行銀行的基本經濟效益就有了保證。 其次，它能夠較好地解決歷史遺留問題。國有商業銀行歷史遺留的主要問題，一是不良資產規模較大，二是機構龐大、人員過多。這些問題形成與地方政府、地方企業機構等有著密不可分的關系。相比較而言，現行的地區性分支機構的設置，由于它與地方的對等性和密切關系，更有利于銀行的管理方與地方政府和企業進行協調和合作，也有利于各家銀行的總部對分支機構處理歷史問題進行激勵，可以較好地在最快的期限之內，解決不良資產和冗員等問題，為未來國有商業銀行較大動作的改革提供較為牢固的基礎。 第三，它具有相對快速的市場反應性，便于提高銀行的決策效率，爭取當前最好的收益。中國市場的格局，地區分割的性質仍然很突出。這一方面是地理原因，地大而交通不便或是產品與服務的地方特色濃厚等，使得區域性的市場自然而然地形成；另一方面，地方保護主義一定程度上的存在，導致了區域市場的強化。我國市場相對分割的現實，在很大程度上決定了國有商業銀行按照地區來設置分支機構，能夠對市場的變化迅速反應，及時決策，贏得最佳的市場資源，實現最好的當前收益。在某種意義上說，市場的地方分割性在短時間內不可能消除，國有商業銀行的分支行式組織體制就是相對穩定的。 顯然，國有商業銀行組織機構體系的合理之處，換個角度看就是對應的問題，它表現在：（１）金融資源配置的區域過小，大多本地資源本地使用，內部的資金市場由于利率決定的非市場性也無法優化資源配置，資源并不是向著效益最高處流動，銀行利潤最大化沒有獲得資源流動上的保證；（２）對跨區域的大客戶的服務存在組織機構的障礙，做好這些客戶的服務在各區域之間的協調成本過大，若減少協調成本則難以達到優質的服務效果；（３）培養國際性的競爭力困難很大，一家銀行上下不能形成大的整體效應，業務品種與中小銀行同構，市場定位不清。 從理論上看，中國國有商業銀行組織機構體系是較為典型的一層管理一層的“科層制”結構，其基本特征或組織機構要求，正如德國著名社會學家馬克斯．韋伯的經典“科層制”理論所描述，有四個突出的方面。第一，專業化。即適應社會分工的需要，國有商業銀行不同專業的人被安排在不同的層級和位置上，他們專業化地發揮作用；與此同時，分工也就意味著協調和合作，在商業銀行內部，幾乎沒有任何一個崗位和部門不需要其它崗位和部門的協調和合作能夠完成一件事情。第二，權力等級制。國有商業銀行是依靠不同層次的權威來控制和監督體系運作的，對上服從和對下發號施令，是最為基本的決策和執行程序，它具有實現既定目標的內在嚴謹有效的結構，也有來自于不同等級權力位置本身的激勵；在授權管理的前提下，總行、分行和支行在權限范圍內活動，超過權限就必須有從下至上的申請，及從上至下的批準。第三，規章制度化。國有商業銀行的重大事項決策及日常運作是按照規章制度來進行的，規章制度化保障了組織機構內部各種活動的規范化，尤其是各種活動的統一標準消滅了人為的隨意性。第四，非人格化。國有商業銀行在各項經營活動中原則上不能含有個人的情感因素，以便嚴格地排除私人感情去處理公務事項可能帶來的偏差，減少人為的磨擦和對立。 馬克斯．韋伯認為，“科層制”的基本特征或基本要求，并不表明這種組織機構體系能夠自動地實現最高效率目標，只有“規范的”科層制能夠實現最高效率。因此，國有商業銀行能否最高效率地運作，還在于“科層制”組織機構體系是不是規范。實際上，世界上大型的組織機構體系，大量的結構都是“科層制”的，運作的效率卻是差別很大，這就說明“科層制”只是實現效率的一種組織基礎，并不必然導致最高效率。由此來看，我們可以從國有商業銀行上述四個方面的基本特征入手，看其規范程度多大來選擇進行改造的方面和力度。 與經典“科層制”組織機構體系對應的，還有一種“部門制”的組織機構體系，它是在一個大的組織機構內部，分列出不同類型的部門自成獨立體系的組織機構結構。時下許多歐洲商業銀行實行的體制，就是按照不同的產品部門設立批發性業務部門、個人業務部門、投資銀行業務部門等，它們均相對獨立地存在，部門與部門之間不是協調合作關系，而僅僅是一個屋頂之下的“兄弟”關系，它們自成體系，從上到下一貫到底。實際上，我們對于“科層制”和“部門制”是非常熟悉的，它們通常被俗稱為“塊塊制”和“條條制”，前者以分、支行為相對獨立的單位，后者則以產品或客戶部門為相對獨立的單位。 嚴格講來，按照產品或客戶部門來構建組織機構體系（部門制），與按照專業分工的方式來構建組織機構體系（科層制），它們都在科層制的大范圍之中。兩者不同的是，傳統的“科層制”對于層次或層級的多少沒有限制，它僅僅強調權力等級之下控制與協調的有效性；“部門制”則看到了傳統科層制下控制和協調成本的巨大，傳統“科層制”的缺陷與改造的必要也就充分顯示出來。美國經濟學家威廉姆森認為，通過用每一個都對自己的績效負責的自主單位替代集中控制的“科層結構”，能夠使組織產生極高的效率，因為它能夠大大地減少部門之間的相互依賴和協作成本。因此，“部門制”的組織模式也被稱為 “威氏模型”。 比較馬克斯．韋伯的“科層制”和“威氏模型”， “科層制”也就是“多層級”的組織模型，它以專業化分工為基礎，以層級連結信息通道，基層信息或市場信息上行，決策信息下行，部門之間強調協作配合，多個層級由上至下地通過權力體系來控制和監督；威廉姆森的模型則以“多部門”為組織基本規定，它以產品或客戶為對象來綜合地構建組織，部門之間相對獨立，組織層級很少，一個部門就是一個相對獨立的組織，信息不論是“上行”還是“下走”，通道全部內部化，權力作用只發生在內部而不在不同部門之間。從實踐過程來看，“科層制”和“威氏模型”在現代社會中都存在，大型組織的機構體系既有選擇前者也有選擇后者的，還有兩者混合型的。在規范的“科層制”中，組織機構體系理論上講是高效率的；而在“科層制”與“部門制”的比較中，“部門制”是發現了“科層制”中效率問題而產生的，它表明“部門制”對于“科層制”的某種替代功能。但不論從理論上還是從實踐中看，“科層制”與“部門制”各有優點和缺點，不能簡單地比較，更不能簡單地選擇。 可見，在國有商業銀行的組織機構體系改造的選擇中，我們面對兩個層次的問題。一是選擇“科層制”（或“塊塊體制”）還是選擇“部門制”（或“條條體制”），還是選擇兩者混合的體制；二是在選擇好某種組織機構體系之后，如何對組織機構體系進行內部的規范和完善，以便達到最高效率的要求。作為企業性質明確的國有商業銀行，它實行什么樣的組織機構體系，并不能夠完全由自身業務的運作內部需求來決定，而是要充分地考慮市場和客戶的情況來進行設計和決策。 美國花旗銀行作為享譽全球的國際化商業銀行，其組織機構體系是相對典型的“科層制”結構，實行總行、地區總部、國家分行、城市分行的組織機構設置體系。花旗銀行總行，主要職能是制定發展戰略和政策，沒有直接為客戶服務的功能。總行的部門設置和職員人數規模都很小，僅設置有辦公室、戰略部、財務部、風險部、人力資源部、運營部（僅負責政策的制定）、法律及公共事務部、審計部，以及銷售和交易、證券托管及全球產品等部門。花旗銀行總的戰略指導思想是，靠近市場，下放權力，分散經營，通過分配更多的資源用于客戶服務來贏得最大的利潤。業務的運營則主要由花旗銀行設在世界各地的分行來進行。 作為主要的組織機構層次之一，花旗銀行的地區總部是銀行業務經營的直接管理層次，負責對所在地區所有分支機構的業務運營管理，其功能與總行功能基本一致，主要從事戰略和政策的制定及管理，不直接經營，有點類似于我們國有商業銀行的總行職能。地區總部的下一層次是國家分行，具體從事銀行業務的經營，但還設置有某些特殊的管理職能部門及對客戶的營銷部門。如公司業務，通常會根據所在地區市場的情況，分設相關的跨國公司處、本地客戶處、金融機構處、中小企業處等等。在大的國家中，國家分行下面再設城市分行，它們所在國家分行的分支機構，只進行經營，原則上不設管理或后臺部門，直接面對市場和客戶。 組織機構體系的“科層制”當然是服從于市場和客戶需要來選定的，美國花旗銀行的“科層制”結構，從戰略上看，它具有對全球市場和客戶資源充分掌握并提供最好服務的組織機構支持，戰略定位和具體操作相對分離；同時，從內部激勵及市場反應和決策效率來看，又有著服務于地方客戶和市場的優勢，它以地區分支機構為成本、資源配置及利潤的中心，較好地實現了內部經營管理與外部市場客戶需求的一致性，為贏得最佳的經濟效益打下了基礎。美國花旗銀行時下在全球有５０００多個機構，１３萬多員工，地區性的組織機構體系選擇，與總部之間戰略定位的協調，保證了花旗銀行強大的生命力。因此，該行研究組織機構體系的高級人士認定，花旗銀行組織機構體系目前不能說是最好的，但卻是最適合花旗實際情況的。 英資的渣打銀行選擇的則是“部門制”組織機構體系，但它也經歷了一個由典型“科層制”向“部門制”轉變的過程。該銀行建立于１８５３年，目前在世界４０多個國家擁有近５００家分行，總部分別設置在英國倫敦、新加坡及中國香港特別行政區。上個世紀９０年代之前，渣打銀行實行的是按地理區域管理的分支行組織機構體系。隨著市場資源的變化，特別是客戶需求的變化，九十年代開始重組了內部組織機構體系。１９９５開始，按業務種類歸并，形成了以業務種類為主線的兩大業務部門，即公司類批發業務部門和個人類零售業務部門。這兩大業務部門各自成體系，內部有專門的人力、財務等資源配置部門，大體相當于一家銀行之內兩家相對獨立的“行中行”，地區的分行或總部的負責人，只是對非業務事項進行協調，業務則由各地的分支機構按業務直線向上一層次報告，業務、成本、利潤中心并不在各分支機構，而在這兩大業務部門。這是明顯不過的“威氏部門制”組織機構體系模式。不過，在一些小國家，渣打銀行的機構設置還是區域性的分支行制，這也體現出渣打銀行因地制宜的組織機構設置思想。 二十世紀后期十多年來，歐洲的各大商業銀行組織機構大有向“部門制”轉變的跡象。轉變的動力大多來自于市場的變化和客戶需求的變化，同時，銀行內部也由于信息科技手段的進步得到了足夠大的基礎支持。如歐洲統一貨幣為歐元，就使得整個歐洲的市場一體化水平大為提高，客戶在不同國家之間的業務流動量大為增加，對于銀行服務就要求統一化、整體化和標準化，而不是接受不同國家不同模式和不同收費標準等。原來按照國家分行方式設立的機構，在很大程度上對某個客戶在整個歐洲甚至于在世界范圍之內的統一服務就產生了一定的矛盾，它激勵了銀行按照業務種類來重組內部機構的重大改變。 不論是典型的“科層制”還是“部門制”，商業銀行組織機構體系的變革本身并不是目的，為了某種體系而變革體系，理論上不能得到支持，經驗上也得不到支持。因此，借鑒國際上商業銀行組織機構體系選擇和變革的經驗體會，因地制宜、因行制宜，根據市場和客戶的變化，并根據信息等科技進步的速度和質量，來決定中國國有商業銀行組織機構體系設置的模式，應當是正確的選擇原則。 和其它商業銀行一樣，國有商業銀行的經營目標是利潤的最大化。為了實現這一目標，銀行的客戶定位非常重要，而客戶資源的現實情況又約束了對于客戶的定位或選擇。正是這樣的客戶資源狀況和由此生成的客戶定位，基本上決定了國有商業銀行組織機構體系的戰略選擇，近期還應當是“科層制”模式。 前面已經談及，經濟體制改革以來，中國的市場分割情況有了較大的改變，商品、資金、勞動力的流動已經在較大的區域內形成，但市場分割的狀況還相當地嚴重，它使得客戶的各種資源的配置與流動，仍然有著地區性的重大限制，相應地，服務于這種分割市場下資源配置及流動的銀行業組織機構體系，“科層制”下各分支機構具有較為明顯的體制優勢，它容易形成地區化、個別化或差別化服務，贏得市場較大的份額。同時，國有商業銀行時下客戶主體還是地方性質的，特別是地方政府，既是銀行業服務的一個特殊“客戶”，還仍然是當地經濟的主要組織者和資源配置方，“科層制”的組織機構體系有著與客戶和地方經濟主導力量的天然和諧性，這是取得最好客戶資源的基礎。只要是客戶資源的地方性質突出，銀行組織機構體系按不同地區的分支行來設置的“科層制”構造就是相對最佳的選擇，至少不會是最差的選擇。 從１９８４年中國人民銀行獨立行使中央銀行職能開始起算，國有銀行的商業銀行化改革不過十多年的歷史，若從１９９４年分離政策性業務與商業性業務來看，真正改革的歷史時期則更短。就是在這樣短短的時期內，國內的市場和客戶資源格局發生了巨大的變化，許多大的集團性企業開始了業務經營與財務資源配置的內部改造，企業集團范圍內統一的資源配置與管理體系正在形成，這就對國有商業銀行的服務提出了新的要求。在全國范圍之內，對同一集團客戶整體提供統一、標準的服務成為了銀行組織機構體系重組建設的一種推動力，它使得按照業務種類來設置“條條式”的機構體系代替時下“塊塊式”體系有了源自于客戶資源變化的必要。但從整個資產負債結構水平來看，這樣的客戶資源在總量上還不足以動搖國有商業銀行“科層制”結構，在現在“科層制”下適當增加全系統性的服務功能，協調好不同地區分支行的運行，上下聯動，左右配合，尚能夠保證較高質量服務的實現。因此，要有對于市場變化特別是客戶資源變化的跟蹤，也要有相應的內部體制變革的考慮，但不必過于著急地選擇某種體制替代所謂“舊的”體制。 此外，中國國有商業銀行信息科技進步相對于國際化的大商業銀行來說，尚存在著較大的差距。渣打銀行從“科層制”轉向“部門制”，只是將內部信息的報告線進行適當的調整，就可能保證組織機構體系變化后，新的體系對于信息傳遞的需要，基本的信息體系并不需要多么大的調整。這一點，中國國有商業銀行還難以做到。目前國有商業銀行的基本信息分散，信息整合水平較差，信息整理的重復勞動量非常大，科技手段的支持尚不足以保證“部門制”組織機構體系對于信息傳遞的要求，無法支持整體的市場分析、客戶變化分析及決策的敏感性分析等，信息管理的質量問題嚴重地阻礙了組織機構體系的轉變。相比較而言，按照地區來設置的分支行機構體系，大量信息收集、整理和分析范圍相對縮小，信息的傳遞及運用對信息管理及科技手段的要求小得多。坦率說，實行“部門制”，國有商業銀行的信息管理現狀基本不支持。 事實上，中國國有商業銀行組織機構體系最大的問題，還不是“科層制”與“部門制”之間的選擇問題，而是如何做好“科層制”組織機構體系的“規范化”問題。中國國有商業銀行在“科層制”上存在的不規范，應當說是相當嚴重的，它們是效率和效益的最大敵人。 首先，“科層制”中層級設置較為混亂，許多分支機構層級設置過多。特別是在省會城市行，國有商業銀行原來體制下通常設置有省分行、市分行、支行、分理處、儲蓄所，這樣的層級結構大大地增加了管理成本，市場反應遲鈍，資源配置無序，決策效率低下。經過近年的改革目前情況已經有所變化，但不少分支機構的層級數量仍然較多，資源配置和業務經營目標要求極不相匹配。 第二，各個層級管理中，執行規章制度的嚴肅性尚存在問題，等級的權威在一定程度上不是服從于規章制度而來，而是服從于少數個人的意志而來。因人而事，因人而為，因人而褒貶，因人而勤懶，造成了層級管理中規章制度的虛置，權威人格化，由此帶來了人對規章制度的較大面積沖突，大大地增加了內部管理的矛盾和磨擦，降低了效率，最后導致增加運作成本。 第三，專業化分工與協調存在巨大的調整空間，協調事項過多過雜。國有商業銀行現行的“科層制”中，專業化分工的要求不突出，對于專業化分工的理論研究和實際配置過于簡單草率，特別是個人意志決定事項較多，使得從上到下各個層級中的部門之間分工不確切，協調事項困難很大，協調過程很長，協調程序過多，正好掉到了“威氏模型”所指出的協調成本巨大的“陷阱”之內。 針對這些“科層制”規范差的問題，改革的設計必須更多地訴諸于整個國有商業銀行改革的整體戰略目標要求，并從制度上確立盡可能統一的層級設置標準，根據有利于整體目標實現的要求，對銀行整體運行功能進行詳細分析后，構建或重組各個層級上的不同管理或運作部門，以崗位職能來約束不同層級人員的權威等級，而不是由官職大小來約束（實際上也約束不了），盡量保證“科層制”的簡明化，專業分工明確，報告線條清晰，信息上下通暢。 其實，國有商業銀行“科層制”的規范化問題，既是歷史累積起來的結果，也與現實改革的激勵力量不夠密切相關――改革對于改革參與者沒有足夠“好處”的原因，改革缺乏必要的動力。例如，減少層級的改革將有利于銀行的效率和效益目標實現，但如此的改革通常會降低某些層級上的資源配置量，改革真是“革自己的命”，改革的積極性得不到調動。與此同時，層級越多的分支機構，得到的資源配置總量也就越大，它反向地激勵著人們對層級設置的改革熱情消失。改革的激勵問題，實際上是國有商業銀行乃至整個改革中具有共性的問題。在“科層制”改革的進程中，國有商業銀行改革的真正推動力目前主要在上層改革的領導決策和設計方面，上層改革者似乎不存在改革利益上的損失，積極性沒有影響；但下層改革參與者的主動性及熱情，取決于改革對自身利益的傷害程度，許多的改革方案即便能夠出臺，只要有損于參與者的利益，就是能夠執行，也會出現一定的走樣變形。上述“科層制”中存在著的大量不規范的問題，大抵沒有人不清楚，但如何從改革的激勵中找到上下一致的改革力量，充分調動各方面參與改革的積極性，在通過改革贏得銀行整體的效率和效益中，讓改革的參與者得到一定的實惠，尚處理得不到位，而這正是解決現行國有商業銀行“科層制”中問題的關鍵。 四、 三大戰略選擇之下必須解決的幾個重大問題 中國國有商業銀行改革對于國家掌握產權或大部分產權的戰略選擇、大商業銀行戰略選擇和“規范的”科層制戰略選擇，涉及到幾個必須解決的重大問題或前提問題：（1）國有商業銀行的資本金補充問題――既然要保有國有商業銀行產權的主要部分，在銀行資本金目前普遍不足的情況下，以各種方式補充資本金就勢所必然，考慮到財政收入的情況和國有商業銀行要求補充的資本金的規模，近年可以考慮有選擇地先在加大改革試點的銀行直接補充部分核心資本，并在政策上允許各家銀行多渠道地增加附屬資本；（２）對國有商業銀行處理不良資產給予政策方面的支持，讓國有商業銀行能夠如同資產管理公司一樣地及時處置銀行尚存有的不良資產，如果存在著法律方面的沖突，可以考慮對國有商業銀行的不良資產繼續實行剝離的方式來贏得國有商業銀行歷史包袱的減少，造就國有商業銀行經營的一個相對寬松的空間；（３）政企嚴格分開，大幅度地減少與商業銀行經營無關的內部機構組織設置和人員配置，尤其重要的是，大幅度地減少與商業銀行經營無關的各種名目的行政活動或社會活動；（４）在上市之前的股份制改造中，允許國內民間資本對于國有商業銀行的進入，豐富資本結構的同時，為未來中國“自己的”源自于民間資本的大商業銀行積累基礎；（５）鑒于國有商業銀行改革者主體的不明確，必須確立誰是改革者及改革者的主體地位，從現實格局看，改革者的必然選擇只能是國有商業銀行時下的組織者、管理者和經營者，必須尋找并建立對這種改革者的激勵機制，在給予改革者利益基本保障之下，讓改革者自己積極主動地推進國有商業銀行改革戰略選擇的實施。。